NL 1999, S. 100 (NL 99/3/6)

REKVÉNYI gegen Ungarn

Urteil der Großen Kammer vom 20. Mai 1999

 

Verbot der politischen Betätigung von Polizeibeamten und
Recht auf Meinungsäußerungs- und Vereinigungsfreiheit

Art. 10 EMRK
Art. 11 EMRK
Art. 14 EMRK

Sachverhalt:
Der Bf. ist Polizeibeamter und Generalsekretär der "Unabhängigen Polizeigewerkschaft". 1993 wurde Art. 40/B (4) der ungar. Verfassung mit Wirkung vom 1.1.1994 dahingehend geändert, dass dieser nunmehr für Angehörige der Armee, der Polizei und der Sicherheitskräfte das Verbot vorsah, einer politischen Partei anzugehören und sich politisch zu betätigen. Aus Anlass der bevorstehenden Parlamentswahlen machte der Polizeipräsident in einem Rundschreiben darauf aufmerksam, dass sich Polizeibeamte aller politischen Aktivitäten zu enthalten oder - im Falle einer Missachtung - den Polizeidienst zu quittieren hätten. In einem zweiten Rundschreiben stellte der Polizeipräsident fest, vom Verbot des Art. 40/B (4) könne keine Ausnahme gemacht werden. 1994 erhob die "Unabhängige Polizeigewerkschaft" Bsw. vor dem Verfassungsgericht: Der geänderte Art. 40/B (4) sei in verfassungswidriger Weise vom Parlament angenommen worden, greife in durch die Verfassung garantierten Rechte von politisch agierenden Polizeifunktionären ein und verstoße gegen allgemeine völkerrechtliche Rechtsgrundsätze. Das Verfassungsgericht wies die Bsw. mit der Begründung zurück, es sei für die Aufhebung einer Verfassungsbestimmung nicht zuständig.

Rechtsausführungen:
Der Bf. behauptet, durch das Verbot des Art. 40/B (4) der ungar. Verfassung in seinen Rechten auf Meinungsäußerungsfreiheit gemäß Art. 10 EMRK bzw. Vereinigungsfreiheit gemäß Art. 11 EMRK verletzt worden zu sein. Er behauptet weiters eine Verletzung von Art. 14 EMRK (Diskriminierungsverbot).

·              Zur behaupteten Verletzung von Art. 10 EMRK: Die freie politische Debatte bildet das Kernelement einer demokratischen Gesellschaft und ist somit wesentlicher Bestandteil des Rechts auf freie Meinungsäußerung. Ein Eingriff in dieses Recht liegt vor, da die durch Art. 10 EMRK verbürgten Garantien auch für Polizeibeamte gelten.

1. War der Eingriff gesetzlich vorgesehen?

Der Bf. behauptet, das in der Verfassung geregelte Verbot der politischen Betätigung von Polizeibeamten sei aufgrund seines allgemein gehaltenen Wortlauts zu unpräzise und damit nicht vorhersehbar gewesen. Eine absolut präzise Umschreibung des Inhaltes von Verfassungsbestimmungen kann angesichts ihres allgemeinen Charakters - im Gegensatz zu gesetzlichen Bestimmungen - unterbleiben. Im vorliegenden Fall war das Verbot ausreichend umschrieben. Dem Bf. wäre es auch jederzeit möglich gewesen, sich zuvor bei seinem Vorgesetzten oder bei Gericht zu erkundigen und sein Verhalten danach auszurichten. Der Eingriff war daher gesetzlich vorgesehen.

2. Verfolgte der Eingriff ein legitimes Ziel?

Der Eingriff bezweckte die Entpolitisierung der Polizeikräfte und somit die Aufrechterhaltung und den Ausbau der pluralistischen Demokratie in Ungarn. Die Ergreifung von Maßnahmen mit dem Ziel, die politische Unvoreingenommenheit von Polizeibeamten zu garantieren, ist mit demokratischen Prinzipien vereinbar - bedenkt man die Erfahrungen Ungarns mit einem totalitären Regime, das sich zu einem großen Teil auf die Bindung der Polizei an die herrschende Einheitspartei gestützt hatte. Der Eingriff verfolgte daher ein legitimes Ziel, nämlich den Schutz der nationalen Sicherheit und die Aufrechterhaltung der Ordnung.

3. War der Eingriff in einer demokratischen Gesellschaft notwendig?

Angesichts der historischen Erfahrungen mancher Konventionsstaaten ist es aus deren Sicht angemessen, zur Bewahrung der Demokratie verfassungsrechtliche Garantien zur Gewährleistung der politischen Unvoreingenommenheit der Polizeikräfte - im Wege der Einschränkung ihrer politischen Aktivitäten - vorzusehen. Abgesehen von dem Ermessensspielraum, der den Staaten bei der Verfolgung dieser Ziele zusteht, ist nochmals festzuhalten, dass die in Ungarn getroffenen Maßnahmen einem dringenden gesellschaftlichen Bedürfnis entsprachen. Darüber hinaus ist ungar. Polizeibeamten nicht jede Art politischer Betätigung verboten: So sind dem Bf. bestimmte politische Tätigkeiten - teilweise unter der Bedingung vorheriger behördlicher Anmeldung - zur Artikulierung seiner politischen Ansichten und Präferenzen gesetzlich erlaubt. Der Eingriff war daher nicht unverhältnismäßig. Keine Verletzung von Art. 10 EMRK (einstimmig).

·              Zur behaupteten Verletzung von Art. 11 EMRK: Ungeachtet seiner autonomen Funktion und seines speziellen Anwendungsbereichs ist Art. 11 EMRK im vorliegenden Fall auch im Lichte von Art. 10 EMRK zu sehen. Gemäß Art. 11 (2) EMRK sind die Konventionsstaaten berechtigt, die Ausübung des Rechts auf Vereinigungsfreiheit durch Mitglieder der Polizei gesetzlichen Einschränkungen zu unterwerfen. Wie bereits erwähnt war das Verbot für Polizeibeamte, Mitglied einer politischen Partei zu werden, unzweideutig und die rechtliche Situation ausreichend bestimmt, sodass der Bf. sein Verhalten danach ausrichten konnte. Dem Erfordernis der Vorhersehbarkeit wurde somit Rechnung getragen, außerdem war die Einschränkung nicht willkürlich und somit rechtmäßig iSv. Art. 11 (2) EMRK. Was den Eingriff in das Recht auf Vereinigungsfreiheit betrifft, kann dessen Notwendigkeit mit den bereits unter Art. 10 EMRK dargelegten Gründen gerechtfertigt werden. Keine Verletzung von Art. 11 EMRK (16:1 Stimmen, Sondervotum von Richter Fischbach).

 

·              Zur behaupteten Verletzung von Art. 14 EMRK iVm. Art. 10 oder 11 EMRK: Zwar schließt die Feststellung, die Eingriffe in die Rechte auf Meinungsäußerungs- bzw. Vereinigungsfreiheit seien gerechtfertigt gewesen, eine mögliche Verletzung von Art. 14 EMRK nicht aus, allerdings haben die dort getroffenen Schlussfolgerungen bereits den speziellen Status des Bf. als Polizeibeamter berücksichtigt. Diese Erörterungen sind daher auch in bezug auf Art. 14 EMRK gültig. Keine Verletzung von Art. 14 EMRK iVm. Art. 10 oder 11 EMRK (einstimmig).

Anm.: Vgl. die vom GH zitierten Fälle Engel ua./NL, Urteil v. 8.6.1976, A/22 (= EuGRZ 1976, 221); Vogt/D, Urteil v. 26.9.1995, A/323 (= NL 95/5/5 = EuGRZ 1995, 590 = ÖJZ 1996, 75) und Ahmed ua./GB, Urteil v. 2.9.1998 (= NL 98/5/3).

Anm.: Die Kms. hatte in ihrem Ber. v. 9.7.1998 eine Verletzung von Art. 10 EMRK festgestellt (21:9 Stimmen); keine Verletzung von Art. 11 EMRK (21:9 Stimmen); keine gesonderte Prüfung der behaupteten Verletzung von Art. 14 EMRK iVm. Art. 10 EMRK (25:5 Stimmen); keine Verletzung von Art. 14 iVm. Art. 11 EMRK (22:8 Stimmen).

C.S.

Das Urteil im englischen Originalwortlaut (pdf-Format).